DDr. Michael Landau (Caritasdirektor Erzdiözese Wien)
Das Jubiläum fällt in eine schwierige Zeit
10 Jahre ist es nun her, dass die Arbeitsmarktverwaltung aus der Bundesverwaltung ausgegliedert und das Arbeitsmarktservice gegründet wurde. Doch die Freude über die Erfolge ist verhalten, der Jahrestag fällt in eine schwierige Zeit: Die Erwerbslosenzahlen sind hoch, der Trend zur Verfestigung von Erwerbslosenperioden trotz aller Anstrengungen ungebrochen, wie lange Vormerkdauern und der hohe Anteil der NotstandshilfebezieherInnen an den gemeldeten Erwerbslosen deutlich machen.
Was sich schon vor zehn Jahren abzeichnete, gilt heute umso mehr: Erwerbslosigkeit ist kein Randgruppen-Schicksal mehr, sondern kann jede bzw. jeden treffen. Slogans wie jener, dass alle, die erwerbsarbeiten wollen, auch einen Job finden können, wenn sie sich nur gebührend bemühen, werden angesichts hoher Stellenandrangsziffern (Ende Juni kamen – statistisch gesehen – auf eine beim AMS gemeldete offene Stelle 7,7 gemeldete Arbeitssuchende) haltlos, ja zynisch.
Mit der Erwerbslosigkeit steigen auch die Anforderungen an das AMS, gilt es doch, ein optimales Matching zwischen Angebot und Nachfrage sicherzustellen und auch in Kooperation mit freien Trägern innovative und nachhaltige Wege bei der Qualifizierung von Erwerbslosen zu gehen. Dies alles im Rahmen des Drucks, auf EU-Ebene eingegangene Verpflichtungen umzusetzen und ebendort festgelegte Quoten zu erfüllen. Dass das Budget des AMS relativ knapp bemessen ist, macht die Sache natürlich nicht leichter. Das aktuelle Jubiläum könnte also ein guter Anlass sein, die seit geraumer Zeit geübte Praxis, Mittel der Arbeitslosenversicherung für die Budgetsanierung abzuschöpfen, zu überdenken.
Die drei zentralen Funktionen von Erwerbsarbeit
Hohe Erwerbslosigkeit ist ein gravierendes Problem für eine Volkswirtschaft. Sie ist mit Kosten (Lohnersatzleistungen für die Betroffenen etc.) bei gleichzeitigem Einnahmenentfall an Steuern etc. verbunden, und auch die Binnennachfrage leidet erheblich. Doch die Kosten von Erwerbslosigkeit dürfen nicht nur in fiskalischen Dimensionen gemessen werden. Zuallererst ist erwerbslos zu sein, ein „schweres Los“ für die Betroffenen. Denn der Erwerbsarbeit kommen in einer Gesellschaft, wie der unseren, noch andere, entscheidende Funktionen zu: Erwerbsarbeit ist zunächst für die meisten Menschen die zentrale Quelle von Einkommen. Überdies ist sie in unserem erwerbsarbeitszentrierten Sozialsystem jene Basis, auf der ein Großteil des Systems der sozialen Sicherheit aufbaut und aus der sich soziale Rechte ableiten. Und drittens ist sie wesentlicher Dreh- und Angelpunkt für gesellschaftliche Integration, für Identität und Selbstwert von Menschen.
Deshalb ist Erwerbslosigkeit für die Betroffenen und ihre Familien auch dreifach schlimm: Erwerbslosigkeit – im Speziellen Langzeiterwerbslosigkeit – geht mit einer erheblichen Verschlechterung des Lebensstandards einher, mehr noch: Erwerbslosigkeit ist nach wie vor Armutsursache Nr. 1 in Österreich. Nicht zuletzt die wachsende Zahl von erwerbslosen Personen, die auf aufstockende Leistungen aus der Sozialhilfe angewiesen sind, führt dies deutlich vor Augen. Zweitens garantiert unser Sozialversicherungssystem nur dann Transferleistungen in existenzsichernder Höhe, wenn die vorangegangene Erwerbstätigkeit dem sogenannten Normalarbeitsverhältnis entsprochen hat – und abgesehen davon, dass dieses die voll versicherungspflichtige Vollzeitanstellung bei guter Entlohnung voraussetzt, sind in diesem zudem weder freiwillige noch unfreiwillige Unterbrechungen der Erwerbslaufbahn vorgesehen. Drittens aber ist Erwerbslosigkeit mit einem hohen Risiko verbunden, von sozialer Desintegration und psychischer Destabilisierung betroffen zu sein. Erwerbslosigkeit führt in vielen Fällen nicht nur in materielle Armut, sondern auch in soziale Ausgrenzung. Daran hat sich seit der Studie „Die Arbeitslosen von Marienthal“ von Jahoda, Lazarsfeld und Zeisel nichts geändert, wie alle diesbezüglichen psychologischen Untersuchungen – und ebenso unsere Erfahrungen in unseren Beratungsstellen, wie auch Erwerbslosenprojekten – zeigen.
Diese zentralen Funktionen sind es, die den Kampf gegen Erwerbslosigkeit so wichtig machen – für die Politik, aber auch für uns als Caritas der Erzdiözese Wien. Erwerbslosigkeit begegnet uns in sehr vielen unserer Einrichtungen. Indirekt – so ist Erwerbslosigkeit in unseren Sozialberatungseinrichtungen der am häufigsten genannte Auslöser von Notlagen -, aber auch direkt, wo wir in Projekten in enger Zusammenarbeit mit dem AMS mit Menschen arbeiten, die zum Zeitpunkt ihres Eintritts in ein Projekt keine realistische Chance auf einen Arbeitsplatz am regulären Arbeitsmarkt haben.
Was tut die Caritas?
In unseren Projekten für langzeiterwerbslose Menschen versuchen wir, diesen wieder eine Zukunftsperspektive zu geben. Es sind Menschen, die konfrontiert sind mit den Paradigmen einer Ideologie, wonach alles möglich ist, wenn man sich nur anstrengt. – Nach diesen Paradigmen haben sie versagt im Leben, nicht nur in den Augen vieler ihrer Mitmenschen, sondern allzu häufig auch vor sich selbst. Sie sind Menschen mit „multiplen Vermittlungshindernissen“, doch hinter diesem terminus technicus, mit dem sie in den Erwerbslosenstatistiken erfasst werden, verbirgt sich ein ganzes Bündel an Problemen, so sind sie für potentielle ArbeitgeberInnen wenig attraktiv. Geringe berufliche Qualifikation ist hier nur ein Vermittlungshindernis unter mehreren. Viele haben im Laufe ihrer langandauernden Erwerbslosigkeit die Fähigkeit verloren, ihren Tag zu strukturieren, tun sich schwer, mit Konflikten konstruktiv umzugehen, haben eine reduzierte Frustrationstoleranz und sehr häufig schwere Selbstwertprobleme und psychische Beeinträchtigungen. Hinzu gesellen sich oftmals Suchtkrankheiten und hohe Schulden. Doch auch diese Menschen haben Potentiale, die anfangs zwar verschüttet sein mögen, die aber, einen angemessenen Zeitraum vorausgesetzt, durch Beseitigung der genannten Barrieren, durch Arbeitsanleitung und – besonders wichtig – sozialarbeiterische Begleitung im Rahmen eines niedrigschwelligen Angebots entdeckt und entwickelt werden können.
Speziell möchte ich in diesem Zusammenhang auf unser „jüngstes“ gemeinnütziges Beschäftigungsprojekt „Benefit_work“ hinweisen: Benefit_work ist als niedrigschwellige Vorstufe zu bestehenden arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen konzipiert, weil wir in der Vergangenheit – und aktuell auch in unseren EQUAL-Projekten – die Erfahrung gemacht haben, dass sozialökonomische Betriebe und gemeinnützige Beschäftigungsprojekte zwar für viele langzeiterwerbslose Menschen ein geeignetes Instrument der Reintegration in den Erwerbsarbeitsmarkt darstellen – aber eben nicht für alle. Es gibt einen nicht unerheblichen Anteil von Menschen an den Erwerbslosen, für die diese traditionellen Förderungsformen zu hochschwellig sind. Benefit_work ist unser erstes in Kooperation mit dem AMS konzipiertes Projekt, das nicht in erster Linie auf die Reintegration in den regulären Arbeitsmarkt abstellt, sondern Menschen an die Anforderungen der traditionellen SÖBs (SÖB = Sozialökonomischer Betrieb) und GBPs (GBP = gemeinnütziges Beschäftigungsprojekt) heranführen soll – im Sinne eines an den individuellen Potentialen orientierten, gestuften Angebots.
Dieses Projekt stellt aber nicht nur im Angebot der Caritas Wien ein Novum dar, sondern auch in jenem des AMS. Wir möchten uns auch auf diesem Wege sehr herzlich dafür bedanken, dass das AMS unserer Idee, ein Angebot für sehr arbeitsmarktferne Personen zu schaffen, so offen und interessiert gegenübergestanden ist und sich in der Konkretisierungsphase so engagiert und konstruktiv eingebracht hat. Wir bedanken uns für den Mut und die bewusste Entscheidung, Menschen eine Chance zu geben, die mit dem Stigma leben mussten, am Arbeitsmarkt nicht mehr gebraucht zu werden. Dieser Mut mag sich zwar nicht kurzfristig positiv auf die Vermittlungsquoten in den regulären Arbeitsmarkt auswirken. Aber es handelt sich um eine gute Investition nicht zuletzt in den Menschlichkeits-Standort Österreich.
In Sachen Beschäftigung sind wir aber nicht nur in unseren sozialökonomischen Projekten tätig – auch für Menschen mit Behinderungen setzen wir hier viele Initiativen. Wir bieten Arbeitsassistenz mit dem Ziel der Vermittlung von Menschen mit Behinderung in den regulären Arbeitsmarkt. Durch Clearing beraten wir Jugendliche mit Behinderungen, sonderpädagogischem Förderbedarf bzw. emotionalen Handicaps in Hinblick auf mögliche berufliche Zukunftsperspektiven, und im Rahmen der Berufsausbildungsassistenz suchen und finden wir passgenaue integrative Lehrstellen. Auch hier ist die Vernetzung mit dem AMS – und dem Bundessozialamt – unabdingbar: die Verschränkung ist eng und funktioniert auch sehr gut. Und auch hier waren wir in der letzten Zeit im Zusammenspiel mit dem AMS innovativ:
So haben wir im vorigen Jahr – das Jahr 2003 war das Europäische Jahr der Menschen mit Behinderung – erstmals gemeinsam mit dem Bundessozialamt und in Kooperation mit dem AMS, der Wirtschaftskammer, der Arbeiterkammer und den Ländern den Joboskar verliehen. Die Auszeichnung ging an Unternehmen, die die berufliche Integration von Menschen mit Behinderungen aktiv fördern.
Unsere Erfahrung zeigt: es braucht gestufte Angebote, die Menschen wieder Schritt für Schritt an die Bedingungen des regulären Arbeitsmarktes heranzuführen. Der Wille zur Erwerbsarbeit ist da. Das gilt sowohl bei Menschen mit als auch ohne Behinderungen. Die Probleme gibt es nicht beim Arbeiten-Wollen, sondern beim Arbeiten-Können. Im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative EQUAL haben wir aktuell die Möglichkeit, gemeinsam mit anderen Partnern solche gestuften Modelle umzusetzen und experimentell zu erproben. Erstmals war es auch möglich, sehr arbeitsmarktfernen Personen bzw. auch Personen, die keine Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung erhalten und ausschließlich auf Sozialhilfe angewiesen sind, ein Angebot zu stellen. Aber auch für junge Menschen mit Lernbehinderung konnten wir im Rahmen von EQUAL Angebote konzipieren, in deren Rahmen diese eine konkrete Qualifizierung zu LandschaftsgärtnerInnen erhalten bzw. in Unternehmen eine/n Jobcoach zur Seite gestellt bekommen. Und hier sehen wir auch die großen Anforderungen für die kommenden Jahre AMS: Die Erfahrungen, die wir in diesen Projekten gemacht haben, sind ermutigend, und wir hoffen, dass diese auch nach Auslaufen der EQUAL-Programme Eingang in die Konzeption von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Österreich finden werden.
Eine große Herausforderung für die Zukunft wird aber auch darin bestehen, die altbekannte Schnittstellenproblematik zwischen Arbeitslosengeld und Notstandshilfe auf der einen und Sozialhilfe auf der anderen Seite zu schließen. Dabei geht es nicht nur um Fragen der Vermittlung und Förderung, sondern auch um solche der Existenzsicherung. Die Vorschläge für diesbezügliche Reformen sind vielfältig: sie reichen von einer Bündelung aller bedarfsabhängigen Fürsorgeleistungen in einer neuen bedarfsorientierten Grundsicherung über Vorschläge für ein Mindestarbeitslosengeld bis hin zur Überführung der Notstandshilfe in eine „Sozialhilfe neu“. Die verschiedenen Modelle werden sorgfältig zu prüfen sein, fest steht für uns jedoch: eine Reform nach dem Beispiel Deutschlands, wo Erwerbslose entgegen allen Zusicherungen im Koalitionsvertrag nach Ablauf des Anspruchs auf Arbeitslosengeld I nur mehr Anspruch auf Leistungen in Höhe der Sozialhilfe haben, kann in dieser Form aus Sicht der Caritas Wien für Österreich nicht akzeptabel sein.
Der Erfolg gibt uns Recht: bei entsprechender sozialarbeiterischer Begleitung und Unterstützung können die Potentiale von Langzeiterwerbslosen entwickelt werden. Die Erfolgsquote in unseren Projekten – anschließendes Dienstverhältnis, ein jobready-Status beim AMS, Beginn einer Therapie oder längerfristigen Ausbildung – liegt in den einzelnen Projekten bei bis zu 80 Prozent. Gleichzeitig wäre es illusorisch, zu glauben, dass alle TeilnehmerInnen in diesen Projekten tatsächlich wieder eine reale Chance am regulären Arbeitsmarkt hätten. Die Anforderungen sind groß – viele Erwerbsarbeitsplätze, deren Anforderungen von leistungsschwächeren ArbeitnehmerInnen sowohl zu ihrer eigenen Zufriedenheit als auch der ihrer ArbeitgeberInnen gut zu erfüllen waren, sind in den letzten Jahren und Jahrzehnten durch Rationalisierungen o.ä. verloren gegangen. Das betrifft gerade auch Menschen mit Behinderungen.
Über die Schieflagen im öffentlichen Diskurs
Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen betrachten wir mit einiger Sorge auch eine Schieflastigkeit im öffentlichen Diskurs, wenn es um Erwerbslosigkeit und die Reintegration von Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt geht. Man könnte den Eindruck gewinnen, dass Arbeitslosigkeit, wenn schon nicht ausschließlich, so zumindest dominant ein Problem des Arbeitskräfteangebots sei, das keine entsprechende Nachfrage findet. Das ist sie natürlich auch – aber eben nicht ausschließlich. Erwerbslosigkeit ist ein komplexes Phänomen von Ursachenbündeln, die nicht nur am Arbeitsmarkt selbst angesiedelt sind, und die Theorien über ihre Entstehung und Beseitigung sind zahlreich – zu zahlreich, um noch an einen Königsweg zu glauben. Es liegt wohl in der Natur der Sache, dass Theorien Konjunkturzyklen durchlaufen – derzeit sind solche Ansätze „in“, die die Angebotsseite betonen. Und bei diesen ist, so unser Eindruck, der Schritt zur Individualisierung von Erwerbslosigkeit nicht weit. So ist derzeit in der theoretischen Ökonomie, aber auch in der Politik, das sogenannte Armutsfallen-Theorem en vogue, das knapp gesagt davon ausgeht, dass die Differenz zwischen Transferzahlungen an Langzeiterwerbslose und den Lohneinkommen, die Geringqualifizierte am Arbeitsmarkt erzielen können, zu niedrig ist – der Abtausch zwischen geringfügig höherem Einkommen und dem „Arbeitsleid“, das mit der Aufnahme einer Erwerbsarbeit verbunden ist, lohne für die Betroffenen nicht, so die Theorie. Weshalb die Langzeiterwerbslosen „freiwillig“ erwerbslos bleiben.
Hier geht es nicht darum, in Abrede zu stellen, dass diese Annahmen für einen kleinen Teil der Erwerbslosen tatsächlich zutreffen mögen. Für die weit überwiegende Mehrheit der Langzeiterwerbslosen haben sie jedoch keine Berechtigung. Das zeigen unsere Erfahrungen in der Arbeit mit langzeiterwerbslosen Personen, das zeigen aber auch verschiedene Studien. Viele Erwerbslose wären auch dann zu einer Erwerbsaufnahme bereit, wenn sich an ihrer materiellen Situation nichts verbessern würde, ja, sie sind sogar zu Abschlägen bereit. Dafür mag es in den Modellen der theoretischen Ökonomie keine Erklärung geben, PsychologInnen und SoziologInnen hingegen wären wohl kaum überrascht – denn sie wissen, dass die Beweggründe, erwerbstätig zu sein, immer auch, aber eben nicht ausschließlich monetärer Art sind.
Theorien sind dazu da, Komplexität zu reduzieren – dass sie die soziale Realität immer nur verkürzt darstellen können, liegt in der Natur der Sache. Gegenwärtig finden die Annahmen des Armutsfallen-Theorems aber Eingang in die Konzeption und Implementierung politischer Maßnahmen, wie das Beispiel Deutschland zeigt. Und die Schlüsse, die dann zu ziehen sind, liegen auf der Hand: Wenn der Befund lautet, dass die Differenz zwischen Transfer- und Lohneinkommen zu niedrig ist und die Lohneinkommen nicht angehoben werden, muss der „Anreiz“ zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit eben in einer Absenkung der Transferleistung bestehen. Hartz IV ist – nicht nur in Deutschland – umstritten, viele glauben, dass hier die Erwerbslosen anstelle der Erwerbslosigkeit bekämpft werden. Sicher ist eines: ob die Maßnahmen unter dem Motto „fördern und fordern“ nun helfen werden oder nicht, die hohe Erwerbslosigkeit zu bekämpfen – die Reform wird mit einem hohen Maß an menschlichem Leid erkauft. Denn der Paritätische Wohlfahrtsverband in Deutschland geht davon aus, dass mit dem Inkrafttreten von Hartz IV nicht mehr wie bisher 2,8 Millionen Menschen unter der Armutsgrenze leben werden, sondern 4,5 Millionen. Besonders betroffen: Familien mit Kindern.
Fraglich bleibt, wo all die Arbeitsplätze herkommen sollen, zu deren Aufnahme die Erwerbslosen durch die Reform „ermutigt“ werden sollen. Denn auch wenn die Förder-Maßnahmen greifen: auch in Deutschland sind die Stellenandrangsziffern hoch. Eine rege Diskussion wird deshalb über den Auf- und Ausbau eines staatlich subventionierten Niedriglohnsektors geführt.
In der Caritas sind wir keine bedingungslosen AnhängerInnen der Position, wonach jede Arbeit besser sei, als keine zu haben. Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen sind aus unserer Sicht nicht zuletzt an zweierlei Faktoren zu messen: An der Würde des Menschen – und daran, ob Arbeit auch wirklich existenzsichernd ist. Wo aus „workless poor“ bloß „working poor“ werden, können wir als Caritas nicht einverstanden sein. Der Anteil der Menschen, die vollbeschäftigt erwerbstätig sind und dennoch unter der Armutsgrenze leben, ist schon jetzt viel zu hoch. Als kirchliche Organisation sind wir aufgerufen, die menschliche Würde und die Frage nach der „guten Arbeit“ als zentralem Element des „guten Lebens“ als Maßstab heranzuziehen und in Alternativen zu denken – Sachzwang-Diskurse sind unsere Sache nicht. Auch das Sozialwort des Ökumenischen Rates der Kirchen in Österreich stellt fest: „Arbeit ist Mitarbeit in und an der Schöpfung Gottes. Wenn aber Arbeit Menschen ausbeutet, das Leben und die Natur nicht achtet, ist sie mit dem christlichen Glauben nicht vereinbar“ (S. 72). Erinnert sei auch daran, dass sich die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsstaaten im Jahr 2000 in Lissabon darauf geeinigt haben, dass das Ziel nicht nur „mehr“, sondern auch „bessere“ Arbeitsplätze lauten muss.
Die nächsten 10 Jahre: Anforderungen an Erwerbsarbeit bleiben auch unter geänderten Rahmenbedingungen bestehen
Das Jubiläum „10 Jahre AMS“ fällt in eine schwierige Zeit. Die Rahmenbedingungen für die Politik sind, in Zeiten zunehmender Internationalisierung von Kapital, Waren und Arbeitskräften, schwieriger geworden. Und der Erwerbslosigkeit ist mit ausschließlich nationalstaatlichen Mitteln nicht mehr beizukommen.
Die Anforderungen an Erwerbsarbeit sind, soll sie menschenwürdiges Arbeiten sein, aber trotz veränderter Rahmenbedingungen die gleichen geblieben. Erwerbsarbeit muss „gute Arbeit“ sein – der Mensch ist mehr als ein „homo oeconomicus“. Wo eine Gesellschaft dem nicht Rechnung trägt, wird sie sich gravierende Probleme einhandeln: Armut, sinkende Geburtenraten, steigende Kosten im Gesundheitssystem, etc. Wenn etwa die Kirchen – Hand in Hand mit anderen – für den arbeitsfreien Sonntag eintreten, dann eben um der Menschen willen, weil der Mensch entscheidend mehr ist, als ein wirtschaftsnützlicher Kostenfaktor auf Beinen.
Vollbeschäftigung, wie wir sie bis Anfang der 80er Jahre kannten, wird sich in ihrer alten Form möglicherweise nicht mehr herstellen lassen. Die relevanten Fragen werden deshalb lauten: Wie ist die verfügbare Erwerbsarbeit verteilt? Und wie ihre Wertschöpfung? Die gerechte Verteilung der Arbeit und ihrer Früchte könnte uns der Idee des guten Lebens näher bringen, in dem alle die Vielfalt aus Erwerbsarbeit, bürgerschaftlichen Engagement und Eigenarbeit leben können – und in dem ausreichend Platz ist für Erholung, Kultur und soziale Kontakte.
Schließlich muss der Arbeitsmarkt der Zukunft auch annehmbare Perspektiven für jene Mitglieder der Gesellschaft bereithalten, die weder mit dem Tempo noch mit dem Leistungsdruck mithalten können. Erfolg ist auch eine Frage der Ausgangssituation: für sehr arbeitsmarktferne Personen ist es ein großer Erfolg, wenn sie es schaffen, „teilerwerbsfähig“ zu werden. Umso größer ist die Frustration, wenn sie am regulären Arbeitsmarkt für ArbeitgeberInnen nicht interessant sind. Jene, die früher zur „Reservearmee“ des Arbeitsmarktes gezählt wurden, drohen heute zu den dauerhaft ausgegrenzten „Überflüssigen“ zu werden – die Produktion unseres gesellschaftlichen Reichtums scheint auch ohne sie möglich. Die Anzeichen mehren sich, dass die Zahl derer steigt, die nicht oder nicht mehr zu den viel beschworenen LeistungsträgerInnen gezählt werden können. Unsere Gesellschaft wird sich auch fragen müssen, was ihr – positiv verstandene – Integration wert ist, denn zum Nulltarif ist sie nicht zu haben. Doch ich bin überzeugt: Wohlstandsinseln sind in einem Meer von Armut nicht auf Dauer stabil. Wir sollten zukunftsorientiert denken und investieren – auch was das Soziale betrifft. Denn die soziale Stabilität und die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft sind zwei Pfeiler einer Brücke und beide sind notwendig, sonst stürzt die Brücke ein. Wir können uns soziale Zukunft leisten. Wir sollten auch morgen noch ein Land sein, in dem es um die Menschen geht. Das kann selbstredend nicht in der alleinigen Verantwortung des AMS liegen – doch das AMS kann einen bedeutsamen Teil dazu beitragen.
DDr. Michael Landau
Caritasdirektor Erzdiözese Wien
